Con fecha 22 de diciembre de 2022 se publicó la Ley N° 20.010 que reformó parte de los procesos vinculados con la acción de nulidad que se tramita ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (“TCA”).

Ver: La reforma del proceso contencioso administrativo de anulación

Dicha ley encomendó la creación de una Comisión para la Reforma del Sistema Contencioso Anulatorio. La Comisión, con fecha 16 de abril de 2024 puso a consideración del Poder Legislativo el anteproyecto de ley de reforma integral de la justicia contencioso-administrativa (el “Código”), que acaba de ser aprobada en el Senado, y que se estima será definitivamente sancionado (cuando lo apruebe Diputados) como ley a la brevedad.

I. Breve marco actual y funcionamiento de la justicia contencioso-administrativa.

En la actualidad el funcionamiento del TCA se rige por lo establecido por el decreto ley Nº 15.524 de 9 de enero de 1984, y sucesivas leyes que han ido introduciendo modificaciones leves, incluida la citada ley 20.010, que además incorporó como norma de integración al Código General del Proceso (“CGP”).

Actualmente, debemos diferenciar dos órdenes: el Poder Judicial y el jurisdiccional ante el TCA, pero debemos adicionar la contienda preliminar en el ámbito administrativo propiamente dicho (agotamiento de la vía administrativa). Vale señalar que el TCA no tiene hasta hoy en funcionamiento segunda instancia ni tampoco órganos inferiores de asistencia. En cuanto a la justicia ordinaria, ante ella se tramitan las acciones reparatorias patrimoniales y reclamo de índole civil contra el Estado (ej. Pago de lo indebido).

II. Los cambios más trascendentes del Código

¿Qué sucederá con las normativas anteriores?

Se deroga absolutamente todo, y se mantiene la referencia al CGP como norma residual para lo que no regulará el Código.

¿Cuál es el avance más importante en la materia?

Se crean juzgados de primera instancia (Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo), así como la instalación de un Tribunal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo (no creado aún), modificándose el histórico sistema que siempre se caracterizó por tener únicamente una instancia. Por lo tanto, el TCA será por el momento el juzgado de segunda instancia cuando corresponda.

¿En todos los casos hay segunda instancia ante el TCA?

No, ya que se prevén casos de instancia única.

El TCA conocerá en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales (art. 24 y sigs.). Además, habrá tres supuestos de instancia única ante los Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo.

¿Cuál es la competencia en única instancia de los juzgados y tribunales con competencia Contencioso-Anulatoria?

Los Juzgados Letrados entenderán en única instancia en tres supuestos: (a) calificaciones de funcionarios públicos o de sanciones disciplinarias de observación, apercibimiento o suspensión que no exceda de quince días; b) clausuras, prohibiciones, inhabilitaciones o suspensiones de actividades que no superen el término de cinco días; y c) fuera de los casos anteriores, cuando la cuantía del asunto no exceda de 70 Unidades Reajustables, para cuya determinación se estará a la expresada por el actor en su demanda salvo que ella surja del acto cuya anulación se solicita.

¿Qué cambios se producen en el agotamiento de la vía administrativa?

Se modifica el cómputo del plazo para interponer los recursos administrativos, estableciendo que serán 10 días hábiles, a diferencia de la actualidad que son 10 días corridos. Se amplía de 60 a 90 días corridos el plazo para interponer la acción de nulidad ante el TCA, el que correrá desde la denegatoria expresa o ficta de los recursos administrativos interpuestos.

¿Qué actos serán procesables ante la Justicia Contencioso-Anulatoria?

Todos los actos administrativos son procesables con acción de nulidad, a excepción de los actos jurisdiccionales y legislativos. Se eliminan excepciones y limitaciones actuales, tales como los actos de gobierno, actos denegatorios de cobro de pesos o pago de indemnizaciones que ahora serán procesables.

¿Se plantean modificaciones respecto al régimen de notificaciones?

Se aclara a texto expreso que el conocimiento informal del acto administrativo no suple en ninguna hipótesis la notificación personal o realizada en el Diario Oficial, según corresponda. A su vez se prevé la notificación electrónica de todas las resoluciones durante el proceso, salvo excepciones previstas.

¿En qué consiste el instituto del Urgimiento que se incluye en el Código?

Consiste básicamente en que vencidos los plazos respectivos (para resolver peticiones y/o recursos administrativos, según sea el caso) se podrá urgir la resolución expresa del asunto y si transcurren treinta días corridos contados desde el siguiente al urgimiento sin notificarse la resolución expresa de cualquiera de los casos, se considerará que hay ratificación de la denegatoria ficta. De utilizarse este instituto, podría ampliarse el plazo original de vencimiento para interponer la acción de nulidad.

¿Se incluye alguna nueva regulación con respecto a la intervención de terceros?

Con relación a los terceros, se regula la intervención espontánea coadyuvante con cualquiera de las partes. En el caso de la coadyuvante con la parte actora, se distingue según que el actor haya pretendido la nulidad con efectos generales o particulares, para requerir sólo en el segundo caso que el tercero haya cumplido con los presupuestos para poder pretender la nulidad del acto administrativo. Por su parte, se hace una minuciosa regulación de la figura de los terceros como litisconsortes en sus modalidades de litisconsorcio facultativo o necesario.

¿Se regula la posibilidad de cumplir actos procesales por vías telemáticas?

Se regulan el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) para el desarrollo de todas las actividades del proceso, sujeto a reglamentación del Tribunal (audiencias videoconferencias, presentación escritos a distancia, oficios digitales).

¿Cómo se regulan los procesos preliminares, cautelares y anticipativos?

Se regulan procesos preliminares con el objeto de: (a) diligenciar prueba (b) obtener elementos necesarios para el proceso (c) medidas cautelares o anticipativas. No se incluyen otras diligencias preparatorias con el objeto previsto en el CGP (ej. completar legitimación), pero podría sostenerse su admisibilidad por la remisión y aplicación subsidiaria de las normas del CGP. Se aclara que para su promoción se tiene que haber recurrido el acto o con denegatoria expresa/ficta en plazo para promover la acción de nulidad. Para el caso que la medida cautelar sea promovida como diligencia preparatoria, caduca al vencer plazo para promover acción de nulidad.

Se regula como medida cautelar específica la suspensión del acto administrativo, para lo cual se establece como excepción, el no requerimiento de contracautela.

¿Existe alguna novedad respecto a los actos de proposición a cumplir en el proceso principal?

La demanda se entenderá dirigida contra el acto originario. Se establecen taxativamente los documentos que deben agregarse con la demanda y contestación, y por ende queda claro que no se ofrecerán en la etapa de apertura a prueba posterior.

Se consagra una regulación más específica respecto al CGP, en cuanto a la posibilidad de cambio de demanda y plazos para contestación, así como para la denuncia y sustanciación de hechos nuevos.

¿Existe alguna novedad respecto a los medios de prueba?

No hay una regulación discriminada de los medios de prueba (por aplicación subsidiaria, son admisibles todos los medios de prueba del CGP). Como novedad, se regulan con especificidad lo que refiere a presunciones y prueba indiciaria. Se regula procedimiento sumario en caso de que la Sede releve de oficio la potencial falta de presupuestos en la demanda incoada.

¿Existe una regulación novedosa sobre los efectos de la sentencia y su posible ejecución?

Sí. Se regulan los efectos subjetivos de la sentencia anulatoria a aquellos terceros cuya intervención en el proceso ha sido provocada o espontánea. Las sentencias de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pasadas en autoridad de cosa juzgada que anulen el acto administrativo impugnado, tendrán efecto entre las partes salvo en aquellos casos en que el TCA les haya atribuido efectos generales y absolutos.

Por su parte, se establece que el fallo se pronunciará sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión, lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento.

Se aclara que la anulación de los actos productores de efectos generales no implica la extinción de los actos firmes y estables dictados en aplicación del impugnado, ni de los derechos adquiridos directamente al verificarse el supuesto de hecho previsto en aquél que no resulten incompatibles con el derecho del recurrente, sin necesidad de acto de ejecución alguno.

De forma novedosa se prevé la potestad de ejecución del Tribunal que dictó la sentencia anulatoria, siendo obligación de la Administración que se restaure efectivamente el orden jurídico violado, y se reconstituya la situación que existiría si nunca se hubiese dictado el acto anulado previendo medidas específicas -no taxativas, pudiendo adoptarse otras- en caso de incumplimiento de la Administración: intimación al cumplimiento, y dar cuenta o noticia a Fiscalía General de la Nación de la resistencia a cumplir la sentencia anulatoria. 

¿Cómo se regulan los recursos contra las resoluciones?

Se regulan como admisibles los recursos de aclaración, ampliación, reposición, queja, apelación y revisión (no se prevé el recurso de casación, aunque están previstos la creación de Tribunales de Apelaciones en el futuro). También constituyen medios impugnativos se recoge en el Código el incidente de nulidad, las excepciones previas, la oposición a la providencia con citación y todo otro medio previsto en la ley. No hay una regulación expresa sobre su forma de interposición y sustanciación, de forma que aplicarían como normas subsidiarias las previstas en el CGP.                      

¿Es preceptiva la conciliación previa para promover proceso de Jurisdicción Contenciosa Administrativa?

No. No procederá la conciliación previa para los procesos que tramiten ante los tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

¿Qué novedad hay respecto a la acción reparatoria patrimonial?

Luego de la reforma del artículo 312 de la Constitución del año 1996, existieron dos posiciones respecto a si era necesario agotar la vía administrativa en el caso de aplicar directamente por la acción reparatoria y no ir por la anulatoria. El Código aclara que no es necesario agotar la vía administrativa para presentar la demanda reparatoria patrimonial.