El pasado 10 de septiembre de 2024, el Parlamento uruguayo aprobó un proyecto de ley (el “Proyecto de Ley”) que confiere al Banco Central del Uruguay (el “BCU”) potestad para regular a las entidades proveedoras de ciertos servicios vinculados con activos virtuales, al tiempo que extiende la legislación sobre el mercado de valores a aquellos valores de gestión descentralizada, emitidos, almacenados, transferidos y negociados electrónicamente mediante tecnologías de registro distribuido (“DLT”)^[1].

Este Proyecto de Ley aún no ha sido promulgado expresamente por el Poder Ejecutivo, aunque se considerará que lo ha sido de forma tácita o “ficta” a los 10 días de recibido por este^[2].

Se trata de las primeras disposiciones legislativas que reconocen la existencia de los activos virtuales y propenden a la regulación de quienes se dedican en forma habitual y profesional a la prestación de servicios vinculados con los mismos.

1. Elaboración del Proyecto de Ley y algunas definiciones estipuladas por el BCU

El Proyecto de Ley fue inicialmente elaborado por el BCU en el marco de su «Plan Estratégico Institucional» y ecosistema de innovación, con el propósito de crear un cuadro legal propicio para la regulación de los activos virtuales. En su versión original, fue aprobado por el Directorio del BCU con fecha 4 de mayo de 2022, tomando la forma de «anteproyecto de ley» que en ese momento se resolvió remitir al Ministerio de Economía y Finanzas (el “Anteproyecto de Ley”). El numeral IV.- de la exposición de motivos del Anteproyecto de Ley resume en las siguientes palabras el fin de la legislación proyectada, cual es, «realizar las modificaciones mínimas indispensables para dar el marco legal a los efectos de que el Banco Central del Uruguay desarrolle – en el marco de su discrecionalidad técnica – la regulación adecuada a cada tipo de instrumento».

Unos meses antes, el 27 de diciembre de 2021, el Grupo de Trabajo de Activos Virtuales del BCU publicó el «Marco Conceptual para el tratamiento regulatorio de los Activos Virtuales en Uruguay» (el “Marco Conceptual”), el cual se adoptó luego de un intercambio con participantes del sector financiero, proveedores de servicios de activos virtuales, empresas de software, estudios jurídicos, consultoras, otros organismos públicos, representantes de la academia y reguladores de otras jurisdicciones.

El Marco Conceptual, si bien no es vinculante para el BCU, se presenta como un insumo relevante para visualizar el contenido de la futura regulación que emitirá el BCU en virtud de las nuevas atribuciones legales que se le confieren a raíz de la aprobación del Proyecto de Ley. Prueba de ello es que la exposición de motivos del Proyecto de Ley (la “Exposición de Motivos”), de considerable extensión, en gran medida recoge las definiciones y lineamientos trazados en el Marco Conceptual.

Así, en la Exposición de Motivos se replica la definición de «activo virtual» estipulada por el BCU en el Marco Conceptual, a saber: «una representación digital de valor o derechos contractuales que puede ser almacenada, transferida y negociada electrónicamente mediante tecnologías de registro distribuido (DLT) o tecnologías similares». Adicionalmente, se aclara que «Si bien el término “criptoactivo” se entenderá sinónimo del término activo virtual, el término “criptomoneda” no representa un sinónimo de activo virtual, sino que refiere específicamente a los tokens criptográficos que fueron diseñados con el objetivo de cumplir con las funciones del dinero y servir de medio de pago, por ejemplo, Bitcoin».

Finalmente, con fecha 5 de septiembre de 2022, el Ministerio de Economía y Finanzas remitió al Parlamento sin modificaciones el Anteproyecto de Ley aprobado por el BCU.

2. Trámite parlamentario

El Proyecto de Ley ingresó a la Cámara de Representantes con fecha 13 de septiembre de 2022. En su estudio, la Comisión de Hacienda de dicha cámara recibió delegaciones de distintos organismos públicos, a saber, del BCU y de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. El 15 de diciembre de 2022, la Cámara de Representantes sancionó el Proyecto de Ley sin modificaciones respecto de la versión remitida por el Ministerio de Economía y Finanzas.

En Cámara de Senadores, el 7 de agosto de 2024 se aprobaron ciertas modificaciones al Proyecto de Ley, cuyo contenido es el mencionado en la nota al pie número 4 del presente informe. Finalmente, el Proyecto de Ley fue sancionado por la Cámara de Representantes con las modificaciones propuestas por la Cámara de Senadores con fecha 10 de septiembre de 2024.

3. Texto del Proyecto de Ley

El Proyecto de Ley contiene tres artículos que modifican la legislación vigente, introduciendo los siguientes cambios: (i) se incorpora un literal H) y se modifica el numeral III) del inciso cuarto del artículo 37 de la Ley N°16.696 del 30 de marzo de 1995 (incluyendo otras normas modificativas y concordantes, la “Carta Orgánica del BCU”), (ii) se modifica el literal C) del artículo 38 de la Carta Orgánica del BCU^[3], y (iii) se modifica el artículo 14 de la N°18.627 del 2 de diciembre de 2009 (la “Ley de Mercado de Valores”).^[4]

3.1. Cambios introducidos en la Carta Orgánica del BCU

El artículo 37 de la Carta Orgánica del BCU establece las entidades integrantes del sistema financiero (las “Entidades Supervisadas”), las cuales se encuentran bajo la supervisión, regulación y fiscalización del BCU a través de la Superintendencia de Servicios Financieros (la “SSF”).

3.1.1 Proveedor de servicios de activos virtuales

El Proyecto de Ley incluye dentro del elenco de Entidades Supervisadas que desarrollan actividad financiera a los «proveedores de servicios sobre activos virtuales entre los que se encuentren aquellos que se definan como financieros por la regulación bancocentralista» (los “PSAV Financieros”)^[5].

Es de tener en cuenta que conforme la Exposición de Motivos el PSAV, «es la entidad que provee en forma habitual y profesional uno o más servicios de activos virtuales a terceros». Asimismo, el término «servicios de activos virtuales» refiere a los «servicios o actividades en relación a cualquier activo virtual, ya sea intercambio de activos virtuales por dinero fiduciario, intercambio de activos virtuales por otros activos virtuales, transferencia de activos virtuales, custodia y administración de activos virtuales o los medios para acceder al control de éstos por cuenta de terceros (custodia, administración, billeteras o monederos custodios, servicios de gestión de AV de acuerdo a instrucciones del usuario), participación y prestación de servicios financieros relacionados con la oferta y/o venta de un activo virtual por parte de un emisor».

A partir de la entrada en vigor del Proyecto de Ley, corresponderá a la SSF otorgar la autorización para funcionar de aquellas entidades que califiquen como PSAV Financieros, de acuerdo con razones de legalidad, de oportunidad y de conveniencia. Asimismo, la SSF tendrá la potestad de revocar la autorización en caso de infracciones graves y reglamentará su funcionamiento.

De este modo, en lo que refiere a las facultades de autorización por parte de la SSF, se asimila el régimen de los PSAV al de las entidades que prestan servicios financieros de cambio, transferencias domésticas y al exterior, servicios de pago y cobranzas, servicios de cofres, créditos y otras de similar naturaleza (exceptuando a las reservadas a las instituciones de intermediación financiera), las casas de cambio, las bolsas de valores, los intermediarios de valores, y las entidades de custodia o de compensación y de liquidación de valores.

3.1.2. Emisores de activos virtuales valores

Conforme la Exposición de Motivos el emisor de activos virtuales es «la persona física o jurídica que emite cualquier tipo de activo virtual incluido dentro del perímetro regulatorio o solicita la admisión de activos virtuales regulados en una plataforma de negociación de activos virtuales». En adición, se aclara que «En tanto esos activos virtuales puedan ser catalogados como valores, ingresan a la regulación del mercado de valores».

En relación con los emisores de activos virtuales valores, se modifica el inciso tercero del artículo 37 de la Carta Orgánica del BCU, que refiere a los emisores de valores de oferta pública, a efectos de modificar la remisión a la derogada Ley N°16.749, de 2 de mayo de 1996, sobre el mercado de valores, por una remisión genérica y dinámica a la «legislación que regula el mercado de valores». Adicionalmente, se aclara que la referencia a la «oferta pública» en dicho artículo alude a los «valores», sin distinción, de forma que incluye aquellos tanto aquellos de gestión centralizada como aquellos de gestión descentralizada.

3.1.3. Exchange o prestador de servicios de compraventa de activos virtuales

De conformidad con el Proyecto de Ley, la SSF también reglamentará y controlará la actividad de aquellos PSAV que, sin desarrollar las actividades referidas en los literales A) a H) del artículo 37 de la Carta Orgánica del BCU (e.g., sin proveer servicios de activos virtuales financieros), presten servicios de compraventa de activos virtuales en la definición que el BCU adopte a esos efectos (los “Exchange”)^[6].

Los estándares del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (GAFI) al que Uruguay pertenece en su división regional, exigen a los países que evalúen y mitiguen sus riesgos asociados con las actividades y proveedores financieros de activos virtuales, procurando someterlos a supervisión o seguimiento por parte de las autoridades nacionales competentes. En esta línea, la reglamentación y fiscalización de los Exchange se limitará a la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.

3.2. Cambios introducidos en la Ley de Mercado de Valores

El artículo 14 de la Ley de Mercado de Valores define los valores escriturales como todo aquel valor que sea emitido en serie y representado exclusivamente mediante anotaciones en cuenta que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley de Mercado de Valores. En este sentido, como aclara la Exposición de Motivos, si bien conforme la definición del artículo 13 de la Ley de Mercado de Valores, los valores representados electrónica o digitalmente se encuentran reconocidos, únicamente se admitía su registro centralizado (es decir, canalizado por una entidad registrante).

A efectos de que los activos virtuales comprendidos en la definición de valor estipulada por el artículo 13 de la Ley de Mercado de Valores queden comprendidos en la definición de valores escriturales, el Proyecto de Ley introduce el concepto de valores escriturales de registro descentralizado, como aquellos emitidos, almacenados, transferidos y negociados electrónicamente mediante tecnologías DLT, que cumplan con los requisitos establecidos por la Ley de Mercado de Valores y regulación del BCU.

4. Futura regulación del BCU

El BCU se encuentra trabajando activamente en la regulación de los PSAV. Como fue mencionado anteriormente, el Marco Conceptual contiene pistas acerca del contenido que tendrá la futura regulación a ser emitida por el BCU.

A través de los siguientes links podrá acceder a los documentos que se indican:

• Marco Conceptual.
• Anteproyecto de Ley.
• Trámite Parlamentario del Proyecto de Ley.

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^[1] Conforme el Marco Conceptual (según se define más adelante), la sigla «DLT» es una abreviación de «Distributed Ledger Technology», que significa «Tecnología de Libro Mayor Distribuido». Así, por ejemplo, las «cadenas de bloques» (o «blockchains»), serían una especie dentro del género DLT, según el mencionado Marco Conceptual.

^[2] En virtud del artículo 144 de la Constitución, si el Poder Ejecutivo no devuelve el proyecto con observaciones dentro del plazo de diez días establecido por el artículo 137 de dicho cuerpo normativo, este adquirirá fuerza de ley y se cumplirá como tal. Anotamos desde ya que la instancia de promulgación sería una buena oportunidad para revisar la reincorporación a través del Proyecto de Ley, de la remisión al literal D) del artículo 37 la Carta Orgánica del BCU (según se define más adelante) en el literal B) del artículo 38 de dicho cuerpo normativo. Dicha remisión había sido derogada por el artículo 255 de la Ley N°20.130. Conforme el literal Q) del artículo 238 de la prenombrada ley, la habilitación de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional es un cometido asignado a la Agencia Reguladora de la Seguridad Social, de forma que dicha atribución ha dejado de pertenecer a la órbita del Banco Central del Uruguay (como se desprendía de la remisión en referencia, que había sido derogada y en virtud del Proyecto de Ley se reincorpora).

^[3] De la redacción aprobada del Proyecto de Ley también surge la modificación al literal B) de este artículo, conforme lo comentado en la nota al pie número 2 anterior.

^[4] Adicionalmente, la modificación al artículo 37 de la Carta Orgánica del BCU incluye la sustitución en el numeral IV) del inciso cuarto, de la remisión al derogado artículo 20 de la Ley N°17.835, de 23 de setiembre de 2004, sobre prestadores de servicios de back-office, por la remisión al artículo 25 de la Ley N°19.574, de 20 de diciembre de 2017, que recoge la redacción del artículo derogado en todos sus términos.

^[5] Tal como surge de la Exposición de Motivos, en principio, no serían financieros aquellos activos virtuales que cumplan una función de intercambio o adquisición de bienes o servicios (se utiliza como ejemplo el Bitcoin).

^[6] El Marco Conceptual define a los exchanges o plataformas de negociación e intercambio de activos virtuales como los «encargados de facilitar transacciones entre las partes». En adición, se le asigna la categoría «PSAV Tipo 1» a las entidades cuyo modelo de negocio consiste en servicios de compraventa de activos virtuales no regulados, exclusivamente, así como en la mediación en la compraventa de activos virtuales y asesoramiento en inversión con activos virtuales.

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Desde ya quedamos a disposición por cualquier aclaración o ampliación que considere necesaria.